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谈谈地震的应急

四川汶川8级大地震发生后,已经十年过去了,这十年,灾区已经发生了巨大的变化。在纪念这场地震灾害的同时,我们也在思考,这次带来重大人员伤亡和财产损失的地震给我们带来哪些经验、教训和启示,十年来又做得怎么样了呢?

当然,这个题目比较大,不可一一讲述,这里只是介绍和分析,在地震应急方面,取得了哪些进步和发展,我们是如何总结教训,更好地改进和完善应急救灾机制的。

汶川大地震,牵动了全国人民的心,党中央、国务院、中央军委,组织调度救援队伍、医疗队伍和后勤物资支援,全力以赴、抗震救灾;社会力量、海外侨胞、国际社会,都纷纷关注救灾,捐款捐物,或组织志愿者等,形成了强有力的救灾能力。国家体制的优势,在救灾过程中得到了充分发挥,罹难者得到安置,伤员得到及时救治,孤儿和无家可归者优抚妥善安排。各省对口支援,建设临时安置用房,帮助恢复重建,抗震救灾行动取得了胜利。

可是,从应急管理的角度看,我们从这次救援中能汲取什么经验和教训呢,经验很多,也做了不少的总结,教训呢,也有。就是今后要注意尽可能地提高救援的有效性,尽可能地避免物资的浪费,尽可能地合理分配救援力量等等。

十年过去了。

我们在应急管理方面,特别是通过近年来发生的几次破坏性地震的应急处置实践,逐步汲取了经验教训,在这些方面取得了很大的进展,概括地说,就是使得地震救灾行动更加科学、有序和有效。

2010年4月14日,青海玉树发生7.1级地震。这次地震的应急行动中,同样发现了一些相似的问题,如何使得震后应急更加科学有效,得到了各有关部门的高度关注。

如何做到科学指挥、有序救灾呢?经过2010年4月以后的多次地震,包括2013年芦山7.0级、岷县漳县6.6级、2014年鲁甸6.5级、景谷6.6级、2015年和田皮山6.5级地震等,逐步积累了丰富的经验,不断完善,逐渐形成一套有效的做法,这也成为国家制定新的抗震救灾新机制的重要基础。

回顾近些年地震应急的主要经验,把握了以下的几个环节。

一、完善信息是应急的基础

要实现地震应急和各类突发事件的科学指挥,首先要求信息报送迅速、准确、周全,这个目标其实是很复杂的,需要逐步实现。十年前,汶川地震发生时,地震三要素的定位时间需要几十分钟,对灾害损失也难以事先做出预测。汶川地震微观定位的震中位于汶川县,由于震级高、能量大、破裂带长,破坏严重的极震区除了汶川外,还有北川、青川等地,但由于技术上的限制,当时没有能很快地了解到受破坏的情况,这就影响到派队伍尽快直接到极震区救灾。受破坏情况要通过当地政府和群众上报,难以很快统计到,所以,地震的一些基本参数能不能尽快确定,灾情能不能尽快上报,直接影响到救灾的效果。

汶川地震之后,地震局组织了科学攻关,在提高速报的速度、准确性方面,在灾害预评估方面做了大量的工作,取得了成果,并用在地震应急上,大大提高了地震应急救援的时效性。

现在,地震三要素的速报时间缩短到几分钟,自动速报可在一两分钟内完成,从程序上,由于要快,允许对最初的判定结果做纠正。为适应救灾的需要,开发了灾情快速评估系统,由监测台网可以给出仪器测定的地面收到震动强度的分布图,同时,由综合数据库提取数据结合地震信息可以得到本次地震造成的灾害损失和人员伤亡的预评估。

地震要素的快速判定和灾情损失的震后快速预估,对于组织救灾行动至关重要。这些技术自汶川地震之后在不断改进、完善,并发挥了作用。

比如,2013年7月22日甘肃岷县漳县6.6级地震。

这次地震发生后,甘肃省地震局根据台网监测到的地面地震动强度分布图和灾害预评估,迅速向省委省政府提出了决策建议。省委省政府成立指挥部,利用地震局的指挥大厅沟通联系,省主要领导很快到达极震区,组成前方指挥部,救灾行动有序展开。这次地震应急行动,是在2013年4月四川芦山地震科学应对基础上,系统地完善、检验又一次比较有序的应急行动。省委省政府的正确决策,就是根据省地震局的信息和建议作出的,取得了很好的效果。所以,信息的迅速、准确非常重要。

二、更重视科学指挥

多次地震现场的实践使我们认识到,根据不同性质、不同规模地震的灾害情况,要分级启动应急预案,派遣相应管理和协调人员开展应急指挥工作,做到有责、有位、有效。科学指挥,就是要注意统一协调管理,不要交叉重叠;科学指挥,就要避免过多的没有指挥任务的领导同志到现场;科学指挥,就是要令行禁止、调度顺畅、各级政府能相互良好衔接。

科学指挥,最重要的一条是要执行“属地管理”的原则。属地,指的是地震震中所在的省份,由省政府统一指挥,国务院有关部门配合。包括来自各方的援救力量,也由省指挥部统一安排任务。无论是支援者、医疗队,都要服从当地指挥部的领导。这是保证救灾顺利、有效的重要经验。

我们举几个科学指挥的例子:

例如:2013年4月20日芦山7.0级地震之后,除了和救灾有直接关系的国务院、省、市领导,以及相关部门的领导之外,其他的领导都不到现场,也不以慰问、考察等名义到灾区来,从而为抗震救灾提供宝贵的交通资源和人力资源,专心投入救灾行动中去。

芦山地震是第一次这样做,群众并不认为非要领导到现场才好,而是希望尽快解决当前面临的困难。所以,各级领导各司其职,在各自岗位上以不同的形式来关注和支持救灾行动,而不是一定要到现场才行。芦山震后,李克强总理和汪洋副总理一同到现场视察,其他领导都不到灾区,整个应急行动由四川省委、省政府在雅安统一协调指挥,中国地震局、民政部等部门派出各自的队伍在现场协助工作。

又如:2013年甘肃岷县6.6级地震发生后,中国地震局和民政部等部委分别启动应急响应预案。国务院根据震级级别、灾害预估计,及时派出由有关部委组成的救灾工作组,到现场协助甘肃省委省政府抗震救灾。国家领导同志下达救灾指示,并不先到现场,而是根据灾情,由负责具体工作的协调组赴现场开展工作。

整个救灾行动的管理组织,是由省委省政府负责的。国家部委工作组协助省指挥部工作,现场协调跨省市的工作任务,现场解决急迫的问题。甘肃省一级的应急工作也是如此。由分管应急工作的副省长在地震现场任指挥长,省委书记和省长到现场考察灾情后即返回兰州,其他省级领导都在各自岗位,不到现场。5天后,由分管民政的副省长到现场任现场指挥长,组织第二步安置工作。这样,现场的指挥就很有秩序。在现场的指挥部成员有序协调,指挥抗震救灾。甘肃省各委办局都有负责人在现场,负责协调各自管理范围内的工作。仅此做法,就省去了许多不必要的道路拥堵。此时,救灾行动真正需要的是能起到指挥作用的人,如救援人员、物资运送、交通疏导,等等。甘肃岷县漳县地震的应对,充分吸取了经验,更加完善、顺畅。

再如:2015年新疆皮山6.6级地震,救援队的出队做到了有序安排,根据需要到达灾区2000多人,其他队伍待命。地震一周后,不再继续派遣医疗队,而是增加卫生防疫人员到现场。

这几个例子,体现了应急管理科学应对的观念,具体地落实在统一领导、分级负责和协调配合上。

三、发挥体制优势、管理全覆盖

多次地震应急经验表明,震后尽快派市县两级领导和直属机关干部下到乡镇、村组基层,协助基层干部抗震救灾,是非常有效的经验和措施,等于迅速布置了应急管理的巨大网络,涵盖所有社会角落,能够切实保证救灾工作顺利进行。一是使得抗震救灾工作耳聪目明,对基层的情况摸得清楚,对灾情和救灾需求能够及时掌握,及时上报;二是让村组群众踏实,感受到政府的直接关怀和帮助;三是让基层干部得到直接的指导和支持,形成合力,在特殊时期开展工作更加有力度、有效率。

例如,在2014年10月7日云南景谷6.6级地震中,市、县、乡三级干部进村入户,包村包户。整个救灾工作提出“八包八保”,即:包物资发放,保群众生活;包环境卫生,保疫情防控;包临时住所,保过渡安置;包监测防范,保群众安全;包情绪疏导,保思想稳定;包矛盾化解,保社会和谐;包项目建设,保恢复重建;包纪律监督,保工作不违规。省指挥部在灾区建立“包保”责任制,建立“市领导包县、市县领导包乡包村、县乡村干部包组包户”制度,确保每个乡有一名市干部带队,每个行政村有一名县干部带队,工作队员进村包户。从省到乡的包保责任制落实,使得每一村、每一户都有责任人,这样尽最大可能调动地方的救灾资源,保证了救灾工作中灾情快速汇集、交通管控、人员安置、物资按需发放等工作快速有效,充分体现了集中力量办大事、基层组织战斗堡垒的作用和优势,积累了很好的经验。

地震后,政府派工作组进村入户,是做好地震后应急管理的有效措施和重要手段,是我们国家体制优势的体现。

四、物资发放按需投送

救灾物资及时送到受灾群众手中,是稳定民心、解决困难的重要环节。几次地震启示我们,救灾物资要统一调配,按需要发放。一是下情上达,县乡干部进村与村干部一起,了解群众在临时安置时期最需要什么、需要多少。二是通信和交通物资运输通畅,把需求报告指挥部,由指挥部负责送达,又快又不浪费。三是村里发放也要有一套管理办法,做到公平公正。这方面的经验教训告诉我们,必须发挥行政组织体系的优势,系统组织发放物资,做到迅速到位、合理适用、节约高效。

例如,2013年4月芦山地震后两天,交通逐渐通畅,物资发放在3天后逐步规范。物资发放由指挥部统一协调,采取统一配置的方式。各乡镇需要什么就给县里打电话,县里安排运送。县指挥部的调用物资,并不放在本县,有好几百辆车的物资停在名山县待命,需要时就开进来送货。省指挥部保证交通通畅,保证物流供给,县里统筹全县安排,乡镇直接提出需求。救灾秩序很快地形成了,志愿者自行供应的救灾物品得到一定的引导和调控。所以,几天后,各村的帐篷就都到位满足需要了,分发的瓶装水也避免了浪费。汶川地震时由于大量方便面、矿泉水的无序发放,在有的地方造成很大浪费。这次的统一调配物资模式,避免了大量浪费的现象。所以,随着搜救工作继续进行,由于统一调配运送物资,在安置阶段的工作还未完全展开时,许多乡镇的安置已经基本就绪了。这也成为芦山地震后的一条很好的经验,即确保交通通畅的前提下,统一采取物流模式配置救灾物资,统一指挥协调,避免多头管理。

五、对志愿者队伍应加强引导

在近几年的地震现场,地方政府逐步重视对志愿者的支持和引导工作。采取适当管理,既发挥了志愿者和慈善团体在救灾中的积极作用,又避免了分发不均、造成受灾群众相互攀比的问题。这条经验值得今后地震救灾时重视。

目前,志愿者救援队在全国发展得很快,有些组织在全国很有影响,如“蓝天”救援队,“厚天”救援队,“博爱”救援队,“曙光”救援队等等,有统一着装、有专业的装备、有经常的专业训练,而且经费都是自筹的,是积极的、正面的、公益的事物,成为专业救援的有力补充。一是各有关部门要关心、支持、鼓励、指导,二是要加强管理,制定一些管理办法、规定,使得救灾行动更加有序和有效。

例如,在2014年云南景谷地震中,省市县抗震救灾指挥部注重协调、引导志愿者参与救灾,对志愿者等社会力量参与救灾的,加强引导而不是任由志愿者随意发放物资和捐款。志愿者组织和个人抵达灾区后,向当地抗震救灾指挥部报到,并由指挥部统一分配工作任务。志愿者组织和个人向灾区捐献的救灾物资,也是先与驻村干部联系、登记,再由驻村干部发放到受灾群众手中。这种方式有效避免了志愿者开展工作和发放物资的无序性,同时保证了志愿者组织和个人所捐献的物资合理、高效使用。如著名慈善人士陈光标,地震后立即赶到极震区的永平镇芒费村七七村民小组,按照要求把救灾物资交给村委会,登记造册后,由村委会统一发放。这方面景谷地震比以往地震现场做得都好。

六、积极做好宣传引导,及时准确发布救灾信息

地震发生后,各级指挥部加强新闻宣传工作,及时发布权威信息,全面报道和跟踪抗震救灾工作进展,回应社会关切,努力营造抗震救灾良好舆论氛围。一是以新闻发布会的形式,集中、正面、权威公布信息。二是回应社会关切。

新闻发布会一般在地震现场召开。现场解读政府救灾的各种决策、意见、措施,以及救灾遇到的问题、困难和解决的方案,各项工作的进展,还有媒体关心的一些数据等。在新闻发布会上,可以给出权威的说法,可以去除一些传闻和不实之词。新闻发布会发挥了很好的作用。自2013年4月四川芦山地震现场发布会之后,每次地震现场的新闻发布成为惯例。

在救援阶段基本结束、转入受灾群众过渡安置阶段的时候,适时安排专家在灾区现场解读房屋抗震,为什么有的房屋倒塌或损毁严重,有的完好,结构上有何不同,什么样的房屋是抗震的等,视频和文字在各大媒体传播,很受欢迎。同时,在北京也安排一些专家接受采访,网络上的点击率也很高。这都说明,在地震发生后,对群众关心的地震和抗震有关的热点问题,主动通过媒体做宣传和介绍是非常有意义的,能起到很好的社会效果。这正是落实国务院领导同志要求的:要“回应社会关切”。

应该说,以上这些地震现场好的做法,是汲取了汶川地震应急方面的经验教训,通过地震现场实践不断改进、完善的。正是在这些工作的基础上,逐渐形成了抗震救灾的新机制。新机制,强调统一指挥,今年组建了应急管理部,解决了许多以往需要沟通、协调的问题,使得层次简化、指挥统一、效率更高;新机制,强调综合救灾、整合资源,这次的调整,救援队更强调一专多能,整齐划一,不仅应对地震,还可以处置多种突发事件;新机制,强调属地管理,出现破坏性地震这样的突发事件,以省级指挥为主,这就理清层次,避免交叉重复和责任不清,这也是多次地震现场工作得到的重要经验;新机制,强调互相协调,即在属地管理基础上,各部门必须协调支持,保证救援工作顺利进行。

汶川地震给我们的教训是沉痛、深刻的,我们应该反思这些经验教训,并不断改进。在应急管理方面,我们已经看到可喜的进展和成绩,我们要继续努力,以更大限度地减轻地震造成的损失。

仅以此文,纪念汶川地震十周年。

2018年5月

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